WŁADZE i ORGANY SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Jednoznaczne rozróżnienie „władz” i „organów samorządu terytorialnego” ma swoje uzasadnienie w terminologii stosowanej bezpośrednio przez ustawodawcę, który we wszystkich trzech ustawach (ustawa o samorządzie gminnym u.s.g., powiatowym u.s.p., wojewódzkim u.s.w.) posługuje się tymi dwoma pojęciami. Samo pojecie władzy jest szerokie, natomiast organ to już precyzyjne określenie jego istoty i kryteriów klasyfikacji.

Wszyscy zdążyliśmy się już przyzwyczaić do posługiwania zamiennie dwoma podstawowymi desygnatami nazw „władza” i „organ samorządu terytorialnego”, zapożyczając je w sposób nie do końca prawidłowy. Należy wyraźnie zaznaczyć, że pojęcie władzy jest szersze i obejmuje swym zasięgiem członków wspólnoty samorządowej (mieszkańców), a ponadto również jej organy. Istotą rozstrzyganego tu problemu jest fakt, iż to właśnie mieszkańcy są podmiotem samorządu terytorialnego i jego „władzą”. Słusznie zauważył Profesor J. Zimermann że „najprostszą i zarazem najdoskonalszą formą demokracji jest demokracja bezpośrednia” a więc taka, która urzeczywistnia się w samym samorządzie terytorialnym poprzez przyznanie społeczności jako całości określonych kompetencji. Biorąc pod uwagę skomplikowaną strukturę organizacyjną naszego państwa, demokracja bezpośrednia nie może być zasadą, tym samym Konstytucja wprowadza zasadę demokracji przedstawicielskiej. Mieszkańcy sprawują władzę i administrację publiczną poprzez swoje organy (pośrednio). Zasada ta koresponduje z regulacją zawartą w art. 3 ust. 2 Europejskiej karty samorządu lokalnego zgodnie z którym prawo społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, a ich członkowie wybierani są w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich oraz powszechnych.

Przedstawiony podział typologiczny prowadzi do określenia „władzy” a w zasadzie jej zasięgu, na bazie trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory lub referendum) lub za pośrednictwem organów.

W ustawy samorządowe zostały wbudowane przepisy, które mają na celu enumeratywne wyliczenie organów danej jednostki samorządu terytorialnego. Organem gminy są: rada gminy, nazwana organem stanowiącym i kontrolnym oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta nazywany organem wykonawczym. Organami powiatu są rada powiatu jako organ stanowiący i kontrolny oraz zarząd powiatu jako organ wykonawczy, podobnie również w przypadku województw gdzie organem stanowiącym i kontrolnym jest sejmik województwa, a organem wykonawczym zarząd województwa.

Na tej podstawie wyraźnie określić można organy samorządu terytorialnego stanowiące i organy wykonawcze będące odpowiednikiem organów ustawodawczych i wykonawczych ale podobieństwo jest jedynie powierzchowne. Rady co prawda w pewnym zakresie stanowią przepisy powszechnie obowiązujące, jednak organy samorządu terytorialnego są władzą wykonawczą i sprawującą administrację publiczną, zatem ich uchwałodawstwo  nie jest ustawodawstwem.

Wymienione wyżej podmioty zostały wprost nazwane organami danej jednostki samorządu terytorialnego, tym samym nazwy tej nie można używać w stosunku do innych organów np. do tych, które wykonują kompetencje zewnętrzne, działając na terenie tych jednostek. Zatem nie można np. nazywać starosty organem powiatu. W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się często, że nie jest to rozwiązanie prawidłowe w kontekście chociażby funkcjonowania w powiecie administracji zespolonej w postaci powiatowych służb, inspekcji i straży oraz ich kierowników, którzy w rzeczywistości są organami administracji publicznej ale nie zostali zaliczeni do organów powiatu.

Na terenie każdej jednostki samorządu terytorialnego działają „organy” rzeczywiście wewnętrzne lub pomocnicze. Należą do nich przede wszystkim przewodniczący rad gminy i powiatu, komisje rad i ich przewodniczący, skarbnik gminy, sekretarz oraz organy pomocnicze jednostek gmin.

Ważne jest dzisiaj aby dokładnie zrozumieć zasady funkcjonowania demokratycznej administracji publicznej. Mowa jest tutaj o zasadach funkcjonowania państwa, sterowania nim, wbrew obiegowym opiniom traktującym prawo administracyjne jako niewiele znaczący zespół reguł dobrego urzędowania.