JAK GMINA RADZI SOBIE Z LIMITEM ZADŁUŻENIA?

Jak wiadomo, nie jest możliwe prowadzenie dużych inwestycji samorządowych bez zaciągania kredytów i pożyczek. Natomiast wprowadzony artykułem 243 ustawy o finansach publicznych indywidualny wskaźnik zadłużenia w JST, który miał na celu przede wszystkim zdyscyplinować gminy i ograniczyć zwiększanie istniejącego już długu, może w niektórych przypadkach blokować samorządy przed podejmowaniem nowych inwestycji. Chodzi szczególnie o sytuacje znacznego zadłużenia takiej jednostki. To z kolei może wpływać na opinię mieszkańców o władzach danego samorządu. Jak najczęściej samorządy próbują obchodzić ustawowe rygory dotyczące zadłużania?

Stosowane są bardzo różne metody. Najpopularniejsze jest zawieranie pozornych umów o przejęcie długu i restrukturyzację zadłużenia. W swej istocie, ze względu na ich treść, można je zakwalifikować do umów kredytu, pożyczki lub też do umów nienazwanych o podobnym charakterze ponieważ m.in. nie ma w nich prostego wstąpienia osoby trzeciej (banku, instytucji finansowej) w miejsce wierzyciela do wysokości dokonanej zapłaty (osobom trzecim w analizowanych przypadkach nie przysługiwała taka sama wierzytelność jak poprzedniemu wierzycielowi).

Nie można się też w nich doszukać głównego celu podstawienia w postaci działania osoby trzeciej (banku, instytucji finansowej) – umowy nie były zawierane w celu wstąpienia w prawa wierzyciela, a w celu zarobkowym (oprocentowanie, odsetki, prowizje).

Umowy te nie były mniej uciążliwe dla dłużnika (jednostki samorządu terytorialnego), w stosunku do pierwotnego zadłużenia nie posiadały np. krótszego okresu spłaty, niższego oprocentowania.

Dodatkowo, jednostka samorządu obciążona była dodatkowym wynagrodzeniem płatnym na rzecz nowego wierzyciela (banku, instytucji finansowej), takim jak oprocentowanie, prowizja, prowizja z tytułu restrukturyzacji zadłużenia, odsetki.

Wydłużano też w nich termin spłaty nowego zadłużenia jednostki samorządu w stosunku do pierwotnego wierzyciela i zabezpieczano w nich zwrot bankowi lub instytucji finansowej wierzytelności głównej, wykreowanej nowym stosunkiem prawnym, wekslem in blanco wraz z deklaracją wekslową.

W ostatnim czasie spotkać się też można z coraz częstszym stosowaniem konstrukcji porozumienia zawieranego przy umowie factoringu. Na mocy takich porozumień faktor (bank) zobowiązuje się, że nie będzie dochodził od dłużnika swoich należności po upływie terminu zapłaty wynikającego z faktur VAT (co do zasady dłużnik winien uiścić należność z faktur w terminie w nim wskazanym, a po jego upływie wierzyciel powinien podjąć kroki zmierzające do wyegzekwowania powstałych zaległości), a dług uiszczony zostanie w nowym terminie spłaty wierzytelności wynikających z faktur VAT, który wydłużony zostaje nawet o kilka lat względem terminu zapłaty określonego w fakturach.

Dłużnik w zamian za odroczenie terminu spłaty długu i zobowiązanie banku do jego niedochodzenia, ma płacić odsetki naliczane od terminu płatności (termin wskazany w fakturach) do terminu spłaty (nowy termin zapłaty wierzytelności ustalony pomiędzy stronami w harmonogramie stanowiącym załącznik do umowy).

Porozumienia te są w istocie nową umową kredytu, pożyczki albo umową o podobnym charakterze. Przy factoringu bowiem rola dłużnika nie powinna się zmieniać. Co do zasady winien on jedynie uiścić dług na rzecz nowego wierzyciela.
Ale czy korzystanie przez JST z tzw. niestandardowych instrumentów dłużnych jest zakazane?

Zawieranie przez samorządy umów na tzw. niestandardowe instrumenty dłużne nie jest co do zasady zakazane. Stosowanie ich dopuszcza Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, które w swej treści wymienia katalog tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Wśród nich znajduje się też umowy nienazwane, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.

Stosowanie ich wywiera jednak inny skutek niż chciałyby tego samorządy, bowiem jako umowy, które w swym charakterze są umowami kredytu, pożyczki lub umowami o podobnym charakterze, winny być wliczane do długu publicznego.

Skutek pomijania ich przy wskaźniku zadłużenia wiąże się więc z tym, że jednostka nie zaliczając niestandardowych instrumentów dłużnych do długu, zwiększa swoje zadłużenie, doprowadzając do sytuacji, w której nie jest w stanie uchwalić Wieloletniej Prognozy Finansowej lub budżetu zgodnie z zasadami określonymi w art. 242-244 ustawy o finansach publicznych.

Korzystanie z takich produktów grozi kwestionowaniem ich przez organ nadzoru oraz brakiem możliwości uchwalenia przez jednostkę samorządu terytorialnego WPF-u lub budżetu zgodnie z wymaganiami przepisów ustawy o finansach publicznych.

W skrajnych przypadkach może się to skończyć wezwaniem jednostki do uchwalenia programu postępowania naprawczego lub uchwaleniem budżetu przez Regionalną Izbę Obrachunkową.